27/06/2023, 10:39 SEI/MDHC - 3643717 - Nota Técnica
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NOTA TÉCNICA Nº 21/2023/CONANDA/GAB.SNDCA/SNDCA/MDHC
1. INTRODUÇÃO
Trata-se de análise e manifestação referente ao Projeto “Novo Socioeducativo”
estruturado pela CAIXA, em conjunto com o Ministério da Mulher, Família e Direitos
Humanos (MMFDH), a Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento do
Ministério da Economia (SPPI) e os governos estaduais, em parceria com o UNOPS –
organismo das Nações Unidas especializado em infraestrutura e gestão de projetos. A
presente nota técnica tem o objetivo de prestar informações acerca dos riscos do
projeto para a garantia de direitos de adolescentes em cumprimento de medidas
socioeducativas de restrição ou privação de liberdade nos estados brasileiros.
2. ANÁLISE
2.1. O Projeto nomeado de “Novo Socioeducativo” foi estruturado pela Caixa
Econômica Federal, em conjunto com o Ministério da Mulher, Família e Direitos
Humanos (MMFDH), por meio da Secretaria Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente (SNDCA), a Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento
do Ministério da Economia (SPPI) e governos estaduais, em parceria com o UNOPS –
órgão operacional das Nações Unidas especializado em infraestrutura e gestão de
projetos.
2.2. Essa modalidade tem como principal objetivo a construção e manutenção
de novos centros socioeducativos e a contratação de infraestrutura e gestão dos
serviços realizada por meio de parceria público privada (PPP).
2.3. A Constituição Federal de 1988 inaugurou uma nova era para os direitos de
crianças e adolescentes no país. Antes, sob a égide do Código de Menores, as crianças e
os adolescentes eram vistos como meros objetos do direito regulados pela doutrina da
"situação irregular" que, cabe ressaltar foi responsável por oficializar a
institucionalização como a mais eficiente forma de recuperação ou educação para as
crianças e adolescentes selecionados como pessoas em situação de conflito com a lei ou
em situação de vulnerabilidade, preconizando, abrigos e reformatórios
2.4. Com a Constituição de 1988, crianças e adolescentes tiveram seu status de
sujeitos de direito reconhecido, dignos de receber proteção integral e de ter garantido 27/06/2023, 10:39 SEI/MDHC - 3643717 - Nota Técnica
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seu melhor interesse considerando sua autonomia cultural, social e política, além da
prioridade no atendimento e na convivência familiar e comunitária como regras gerais.
2.5. A doutrina da proteção integral assegura não só os direitos fundamentais
conferidos a todas as pessoas, mas também aqueles relacionados às especificidades da
infância e da adolescência. A norma constitucional da prioridade absoluta dos direitos e
melhor interesse assegura que, em qualquer situação, encontra-se a alternativa que
garanta que os interesses da criança e do adolescente estejam sempre em primeiro
lugar.
2.6. Além da Constituição Federal, o Brasil conta com amplo arcabouço jurídico-
normativo de direitos de crianças e adolescentes - o Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA - Lei 8.069/1900), a Lei do SINASE (Lei 12594/2012), diplomas
internacionais de direitos humanos, dentre outros -, nos quais se estabelecem
disposições específicas sobre a proteção de adolescentes a quem se atribui a prática de
atos infracionais.
2.7. É importante ressaltar que os direitos previstos no ECA e na Constituição
Federal não são direcionados a nenhum grupo específico de crianças ou adolescentes.
Isto é, a execução desses direitos com absoluta prioridade deve ser assegurada sem
discriminação, independentemente do grupo ao qual crianças e adolescentes
pertencem. Consequentemente, a doutrina da proteção integral deve ser empregada
também para adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa.
2.8. Para efetivar esses direitos especificamentes para esse grupo, em 2012 foi
promulgada criação a Lei do SINASE (Lei Federal no 12.594/2012), que institui o Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE) e regulamenta a execução das
medidas socioeducativas destinadas ao(à) adolescente responsabilizados pela eventual
prática de ato infracional. Dessa forma, estabeleceu-se outro importante paradigma que
determina a responsabilidade do Poder Público sobre o atendimento de crianças e
adolescentes, incluindo a quem se atribui a prática de ato infracional.
2.9. As diretrizes estabelecidas pelo ECA, pela Constituição Federal e pela Lei do
SINASE determinam que a execução da medida socioeducativa deve ocorrer respeitando
o seu melhor interesse e sua proteção integral, tendo no seu centro o seu caráter
pedagógico. Diante do caráter primordial dos direitos à liberdade e à convivência
familiar e comunitária, as medidas que restringem ou privam os adolescentes de
liberdade devem ser aplicadas respeitando os princípios de brevidade, excepcionalidade
e respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento. (Art. 121). Ainda, de
acordo com o Art. 125 do ECA, é dever do Estado zelar pela integridade física e mental
dos internos.
2.10. Alinhado a esses pressupostos, em 2020, o Supremo Tribunal Federal
decidiu, no âmbito do Habeas Corpus Coletivo nº 143.988, que nenhuma unidade
socioeducativa poderia ter um número maior de adolescentes do que de vagas, além de
centralizar a responsabilidade do Estado na garantia dos direitos de adolescentes a
quem se atribui a prática de ato infracionais:
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De acordo com esses parâmetros, a situação do adolescente em processo
pedagógico de ressocialização deve ter por norte a aplicação do postulado
constitucional da prioridade absoluta, de modo a competir aos agentes estatais
envolvidos, à equipe técnica respectiva, à sociedade e à família dedicar a
máxima atenção e todo o cuidado a esse público, dando especial visibilidade
àqueles que se encontram na vulnerável condição de internos.
Desse modo, as políticas públicas direcionadas aos adolescentes, aqui incluídos
os internados, devem contemplar medidas que garantam os direitos
assegurados pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, nomeadamente o
direito à vida, à saúde, à liberdade, ao respeito, à dignidade, à convivência
familiar e comunitária, à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer, à
profissionalização e à proteção no trabalho.
Como corolário, a medida socioeducativa, principalmente a privação de
liberdade, deve ser aplicada somente quando for imprescindível, nos exatos
limites da lei e pelo menor tempo possível, pois, ainda quando adequada a
infraestrutura da execução dessa medida de internação, há inevitável restrição
do direito de liberdade. Logo, a situação aflitiva não deve perdurar além do
estritamente necessário à inclusão, desaprovação e responsabilização do
adolescente pelo seu ato infracional. (HC 143988/ES. Supremo Tribunal Federal.
Julgado em 24.08.2020)
2.11. A recente decisão do STF, em consonância com a doutrina da proteção
integral permite compreender que: (i) o Estado é responsável pela garantia dos direitos
desses adolescentes, considerando que a privação de liberdade é situação singular e de
extrema vulnerabilidade e, consequentemente, o monopólio da privação de liberdade
não deve ser transferido para a gestão privada; (ii) existe um paradoxo entre a
necessidade de criação de novas unidades e vagas e o caráter excepcional e breve da
medida de internação. Se a jurisprudência e a legislação impõem justamente que cada
vez menos adolescentes tenham essa medida aplicada, os esforços deveriam ser
direcionados à qualificação da execução de medidas em meio aberto e não para a
expansão de unidades de internação.
2.12. Os direcionamentos de recursos e esforços para a construção de novas
unidades e transferência de serviços inerentes à execução da medida para o setor
privado incorrem em descumprimento, inclusive, de normas orçamentárias firmadas
pelo Brasil no cenário internacional. O Comentário Geral 19 do Comitê dos Direitos da
Criança da Organização das Nações Unidas
[1]
trata do papel do orçamento público na
realização dos direitos da criança
[2]
e estabelece que os Estados Partes devem adotar
todas as medidas possíveis para mobilizar, alocar e investir recursos financeiros
suficientes em prol da infância, utilizando seus recursos até o limite máximo:
Seja mobilizado, alocado e empregado de forma efetiva recursos públicos
suficientes para a plena implementação da legislação, das políticas, e dos
programas e orçamentos aprovados; seja planejado, aprovado, aplicado e
justificado sistematicamente os orçamentos para os níveis nacional e
subnacional do Estado, de forma a garantir a efetividade dos direitos das
crianças.
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2.13. No caso do projeto analisado, a necessidade e a eficácia da transferência de
gestão para setor privado junto ao sistema socioeducativo para resultar em melhorias
para as unidades, redução de gastos, manutenção e fortalecimento de vínculos para os
adolescentes institucionalizados e melhorias nas condições de trabalho dos agentes e
profissionais socioeducativos não foram comprovadas por meio de pesquisas e dados, o
que não justifica o direcionamento dos gastos.
2.14. Em sentido contrário, a pesquisa realizada pela Pastoral Carcerária
Nacional em unidades prisionais demonstrou que a transferência de gestão para o setor
privado não resultou em elementos benéficos legais e financeiros e ainda acentuou a
ausência de políticas penais para pessoas em privação de liberdade
[1]
.
2.15. Em Minas Gerais foi anunciado projeto de cogestão similar a proposta do
“Novo Socieducativo”. O governo do estado anunciou projeto de cogestão de 12
unidades socioeducativas por meio de Contrato de Gestão com Organizações Sociais -
OS que seriam responsáveis pela manutenção e operação do espaço, bem como pela
contratação de mão de obra. Contudo, sobre essa experiência, o Mecanismo Nacional
de Combate à Tortura publicou o seguinte parecer por meio da Nota Técnica n.º
10/2022[1]
:
Por todo exposto, o Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura,
manifesta-se contrário à adoção do modelo de cogestão no sistema
socioeducativo do Estado de Minas Gerais, bem como à implementação do
método APAC para adolescentes e à política de ampliação de vagas prevista
pela 2ª Pactuação de Atos Preparatórios para a Expansão do Sistema Estadual
de Atendimento Socioeducativo, tendo em vista que os referidos modelos não
garantem a correta gestão do sistema, além de confrontar diretamente com a
dignidade humana dos adolescentes em conflito com a Lei, por não seguir
preceitos estabelecidos pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), pelo
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE) e pelo Conselho
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA).
[1]
MPCT. NOTA TÉCNICA Nº 10, 2022 Sistema de Cogestão de unidades de internação e APAC juvenil no
Sistema Socioeducativo do estado de Minas Gerais. Acesso em 6 de jun. de 2023.
[1]
Pastoral Carcerária. Relatório sobre privatizões de prisões. Disponível em <https://carceraria.org.br/wp-
content/uploads/2014/09/Relatório-sobre-privatizações.pdf>. Acesso em 06 de jun. de 2023
[1]
Embora não haja uma vinculação normativa explícita, entende-se que os compromissos
internacionalmente assumidos pelo Brasil, especialmente a Convenção sobre os Direitos da Criança, o
vinculam na observância dos comentários gerais, dado que não criam direito novo, mas tão somente
interpretam o conteúdo de Convenções. Acrescenta-se que o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a
Convenção sobre os Direitos da Criança como fonte de princípios e regras que devem ser observados na
interpretação dos direitos de crianças e adolescentes (Habeas Corpus 143.988/ES. Supremo Tribunal Federal,
Min. Relator Edson Fachin. Julgado em 24.08.2020)
[2]
Comentário Geral nº 19 do Comitê dos Direitos da Criança sobre o papel do orçamento público na
realização dos direitos da criança (CRC/C/GC/19).
2.16. A mesma Nota Técnica aponta que existem relatos de violações de Direitos
Humanos em unidades socioeducativas em Minas Gerais em que foi implementado o
sistema de gestão do setor privado.
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que de qualquer forma não se mostra como tempo razoável para um projeto piloto. Nesse ponto,
recomenda-se a redução do tempo previsto para 5 anos para a execução do serviço, após a
finalização das obras, bem como que não sejam propostas novas experiências antes da finalização
da avaliação das presentes, caso lamentavelmente sejam implementadas. Nesse sentido, também
se recomenda a revogação do Decreto 10.005/19, de forma a se fazer cessar as possibilidades de
novas experiências nesse sentido.
2.20. Outra característica preocupante do Projeto “Novo Socioeducativo” diz respeito à
não descrição de como será a oferta da educação formal para os (as) adolescentes e jovens. Hoje,
nacionalmente ela é é definida pela Resolução CNE/CEB nº 3, de 13 de maio de 2016, do MEC, que
possui entre seus princípios “a escolarização como estratégia de reinserção social plena, articulada
à reconstrução de projetos de vida e à garantia de direitos” (Art. 4º, Inciso II). Atendendo a esse
princípio, a ação educacional necessita de um propósito que deve estar explícito e definido de
acordo com as diretrizes que o regem e que o Projeto Político Pedagógico como seu documento
base.
2.21. Ainda, o art. 82 do da Lei do SINASE determina que: “Os Conselhos dos Direitos da
Criança e do Adolescente, em todos os níveis federados, com os órgãos responsáveis pelo sistema
de educação pública e as entidades de atendimento, deverão, no prazo de 1 (um) ano a partir da
publicação desta Lei, garantir a inserção de adolescentes em cumprimento de medida
socioeducativa na rede pública de educação, em qualquer fase do período letivo, contemplando as
diversas faixas etárias e níveis de instrução.”. Assim, o projeto viola frontalmente tal dispositivo ao
permitir que a oferta do direito à educação seja realizada por ente privado.
2.22. Na proposta do Novo Modelo socioeducativo está definida apenas a carga horária
das atividades, que chegam a ser de 12,5hs, divididas em diversas atividades e dentre elas escola e
acompanhamento pedagógico, não sendo demonstrado como será esse acompanhamento e as
ações previstas nele.
2.23. A reivindicação pelo direito à educação pressupõe seu papel na promoção da justiça
social e da democracia. A privatização pode exacerbar e qualificar violações, principalmente quanto
aos deveres de não discriminação, adaptação, gestão democrática e autonomia relativa de
professoras e escolas. Além disso, fere o direito fundamental de igualdade, ou seja, a garantia de
acesso e permanência de estudantes nas escolas, com iguais resultados educacionais. Ao retirar
esses elementos, legitima-se a possibilidade segregacionista, sobretudo para a população negra e
socialmente vulnerável, aprofundando ainda mais as desigualdades educacionais. De forma geral, a
ausência de um plano educacional nas unidades geridas pelo setor privado descaracteriza a medida
socioeducativa, retirando dela o seu caráter pedagógico e violando o objetivo de inserção social
dos adolescentes, previsto no inciso II do §2º do Art. 1º da Lei do SINASE.
2.24. O Projeto “Novo Socioeducativo” prevê, ainda, a criação de um novo cargo:
“educador”, que seria contratado por meio do setor privado e, a alteração do cargo de agente
socioeducativo para agentes de segurança que não atuariam mais dentro das unidades e seriam
acionados apenas em caso de controle de distúrbios. Contudo, esse profissional terceirizado não
poderia ter eventuais casos de violações apurados pela Corregedoria do Sistema de Justiça e
Segurança Pública como é feito nas unidades de gestão direta do Estado. Além disso, não é
evidente como a medida afetaria os quadros de trabalho dos (as) trabalhadores (as) que já atuam
nas unidades e revela uma certa instabilidade na contratação, eventual substituição e
permanência desses trabalhadores contratados pelo setor privado, contrariando as disposições das
Regras Mínimas das Nações Unidas para a proteção de jovens privados de liberdade, em especial
quando referem:
estes funcionários e outros especialistas deverão formar parte do pessoal
permanente, mas isso não excluirá os auxiliares de tempo parcial ou voluntários,
quando for apropriado” - art. 81; bem como ao mencionar sobre as 27/06/2023, 10:39 SEI/MDHC - 3643717 - Nota Técnica
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necessidades de cuidadosa seleção, e formações continuadas periódicas e
permanentes dos trabalhadores: “O pessoal deverá manter e aperfeiçoar seus
conhecimentos e capacidade profissional, comparecendo a cursos de formação
no serviço, que serão organizados, periodicamente” - art. 85.
2.25. O “Projeto do Novo Socioeducativo” prevê a inclusão de mais um
formulário de acompanhamentos dos(as) adolescentes a quem se atribui ato
infracional. Hoje, o Sistema Socioeducativo, de acordo com as diretrizes do Sinase,
conta com dois documentos: o PIA (Plano Individual de Atendimento) que é
instrumento de gestão, registro e previsão de atividades a serem desenvolvidas com o
objetivo central de adequar a medida socioeducativa às demandas efetivas dos(as)
adolescentes e devendo cumprir o papel fundamental de inserir socialmente o(a)
socioeducando. O outro documento é o Relatório de Reavaliação da Medida que retrata
a evolução do cumprimento do PIA.
2.26. A proposta do Novo Socioeducativo é inserir um terceiro documento
denominado “Avaliação de Risco”. O objetivo deste novo documento seria a análise da
probabilidade de cometimento de novos atos infracionais dos (as) adolescentes
institucionalizados nas unidades socioeducativas.
2.27. A nova medida, contudo, demonstra, mais uma vez, a tentativa de
aproximação do sistema socioeducativo às práticas do ordenamento jurídico brasileiro
associadas ao sistema prisional, à exemplo do exame criminológico e de cessação de
periculosidade.
2.28. Um formulário de “Avaliação de Risco” tende a ser mais um instrumento de
estigmatização dos (as) adolescentes a quem se atribui ato infracional. Sendo mais uma
tentativa de selecionar e controlar por meio da seletividade penal que também opera
na socioeducação, sobretudo sob a juventude negra, e pobre, principal alvo de
monitoramento destas avaliações. Cabe acrescentar que após o resultado final da
avaliação, este documento poderá servir de escopo para o Judiciário alterar o tempo de
cumprimento das medidas ou até mesmo impactar de forma negativa no Plano
Individual de Atendimento.
2.29. Ante o exposto e considerando a relevância da temática e em defesa dos
direitos fundamentais de todas as crianças e de todos os adolescentes, sobretudo
aqueles que são apontados como autores ou autoras de atos infracionais, o Conselho
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescentes mostra-se contrário ao Projeto do
“Novo Socioeducativo. É preciso que o Estado atue na pauta da infância e juventude
com absoluta prioridade, qualificando os serviços, especialmente no que diz respeito à
gestão e execução das medidas socioeducativas, e não apresente como solução a
terceirização da administração para o setor privado.
2.30. O CONANDA expressa sua lamentação pelo fato de um projeto dessa
magnitude somente ter sido apresentado a este Conselho em uma fase avançada do
processo de aprovação orçamentária. E demonstra sua preocupação no caso o projeto
venha ser implementado. Isso significa que o projeto em questão não foi construído e
analisado pelo Conselho responsável pela formulação das políticas públicas para
crianças e adolescentes no Brasil.
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3. CONCLUSÃO
3.1. Diante das considerações expostas, das normas nacionais e internacionais
de proteção de direitos de crianças e adolescentes, da jurisprudência nacional e dos
relatórios que apontam a privação de liberdade do sistema socioeducativo como um
cenário de extrema vulnerabilidade e violação de direitos, o Conselho Nacional dos
Direitos da Criança e do Adolescentes posiciona-se de forma CONTRÁRIA ao Projeto
“Novo Socioeducativo" estruturado pela CAIXA, em conjunto com o Ministério da
Mulher, Família e Direitos Humanos (MMFDH), a Secretaria Especial do Programa de
Parcerias de Investimento do Ministério da Economia (SPPI) e os governos estaduais, em
parceria com o UNOPS – organismo das Nações Unidas especializado em infraestrutura
e gestão de projeto. Subsidiariamente, caso o projeto avance, como forma de redução
de danos, este Conselho recomenda:
I - A garantia e proteção dos direitos de adolescentes e jovens
inseridos no sistema socioeducativo brasileiro em conformidade com a
Lei do SINASE;
II - A redução do tempo previsto de 30 para 5 anos da proposta, no
que se refere à operacionalização e funcionamento das unidades
socioeducativas, após a construção das unidades, bem como que não
sejam propostas novas experiências antes da finalização da avaliação das
presentes, caso sejam implementadas;
III - Recomenda-se a revogação do Decreto 10.005/19, de forma a se
fazer cessar as possibilidades de novas experiências nesse sentido;
IV - Recomenda-se a produção de um plano educacional que seja
implementado apenas pelo poder público nas unidades geridas pelo
setor privado para manutenção do caráter pedagógico da medida
conforme estabelecido no ECA, no SINASE, e na Resolução CNE/CEB nº 3,
de 13 de maio de 2016, do MEC;
V - A garantia da manutenção dos agentes socioeducativos e das
equipes técnicas como corpo prioritário dentro das unidades
socioeducativas sem transformá-los em agentes de segurança.
MARINA DE POL PONIWAS
Vice-Presidente do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - Conanda
CLÁUDIO AUGUSTO VIEIRA DA SILVA
Presidente do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - Conanda
Documento assinado eletronicamente por Cláudio Augusto Vieira da Silva, Presidente do
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, em 26/06/2023, às 15:07,
conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543,
de 13 de novembro de 2020.
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Documento assinado eletronicamente por Marina de Pol Poniwas, Usuário Externo, em
27/06/2023, às 09:54, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º
do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.
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